Специальная версия

Судебная практика по вопросам, связанным с созданием и ликвидацией территориального общественного самоуправления

 

Шугрина Е.С., профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О.Е. Кутафина, доктор юридических наук. // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 1. С. 20 - 25.

 

Особенности регистрации территориального общественного самоуправления. По данным Минрегиона РФ, территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) в той или иной степени осуществляется в 64 субъектах Российской Федерации (зарегистрирован устав как минимум 1 территориального общественного самоуправления). При этом, по данным органов исполнительной власти таких субъектов Российской Федерации, как Курская область, Московская область, Республики Коми, Калмыкия, Дагестан, Башкортостан, Мордовия, Тыва, Саха (Якутия), Пензенская область, Магаданская область, Забайкальский край, Чукотский автономный округ, ТОС не развивается - не зарегистрировано ни одного устава.

Всего на территории Российской Федерации, по данным на 1 марта 2009 г., зарегистрировано 15 888 уставов ТОС, при этом наибольшее их количество в абсолютном выражении зарегистрировано в Краснодарском крае (4219, или 26,5% от всех ТОСов), Волгоградской области (1901), Тверской области (1812), Республике Марий Эл (1557), Костромской области (1009). Вместе с тем ТОСы редко регистрируются в качестве юридического лица. В среднем по Российской Федерации в качестве юридических лиц зарегистрировано 1916 ТОСов (12% от их общего количества). По данному показателю максимальное значение относится к регионам Сибирского федерального округа (65,3%, или 672 из 1029 ТОСов), а минимальное - к регионам Центрального федерального округа - 4%, или 178 из 4458 ТОСов <1>.

--------------------------------

<1> Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления (по материалам Парламентских слушаний, состоявшихся в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 2 июня 2009 года) / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М., 2009. С. 50 - 51.

 

Согласно ч. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Кроме того, территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в органах юстиции в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Возникает вполне закономерный вопрос: что является юридическим лицом - орган ТОС или само территориальное общественное самоуправление?

В Федеральном законе N 131-ФЗ говорится о том, что юридическим лицом может быть именно территориальное общественное самоуправление (термин "орган ТОС" в данном контексте отсутствует, хотя, возможно, подразумевается). Это дает основание некоторым экспертам утверждать, что "юридическим лицом может являться только само территориальное общественное самоуправление, но не его органы" <2>. Для сравнения следует привести формулировку из действовавшего ранее Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ): в соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами (ст. 27). Еще раньше, в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", предусматривалось, что орган территориального общественного самоуправления может наделяться правами юридического лица (ст. 8).

--------------------------------

<2> ТОС как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. URL: http://www.nirsi.ru/79.

 

В результате на практике статусом юридического лица обладает и территориальное общественное самоуправление, и его орган. Возникает правомерный вопрос: как следует действовать органам территориального общественного самоуправления, зарегистрированным в качестве юридических лиц до вступления в силу комментируемой статьи? Из текста Федерального закона N 131-ФЗ не следует, что "органы территориального общественного самоуправления, получившие статус юридического лица в соответствии с Федеральным законом N 154-ФЗ, с момента вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ автоматически теряют указанный статус или обязательно должны быть ликвидированы (реорганизованы) как юридические лица. Принудительная ликвидация юридического лица возможна только по решению суда, при этом суд может рассматривать соответствующий вопрос только в случае обращения в него в установленном законом порядке конкретного заинтересованного заявителя. Из принципа стабильности гражданского оборота следует, что органы территориального общественного самоуправления, зарегистрированные в качестве юридических лиц до вступления в силу комментируемый статьи, могут сохранять свой статус до тех пор, пока уполномоченные государственные органы не примут иного соответствующего специального решения" <3>.

--------------------------------

<3> Там же.

 

В настоящее время хоть и редко, но встречаются решения, при вынесении которых суды вынуждены исследовать особенности регистрации органов ТОС как юридических лиц по законодательству 1980 - 1990 годов. Так, в Постановлении ФАС Московского округа от 16 декабря 2010 г. N КГ-А40/15056-10 по делу N А40-168730/09-109-838 исследовался вопрос о создании ТОС в поселке Сокол (г. Москва), об особенностях регистрации и объеме полномочий органов ТОС. Суд указал, что решением Ленинградского райсовета г. Москвы от 28 сентября 1989 г. утверждено Положение "Об общественном самоуправлении на территории архитектурно-градостроительного комплекса поселка "Сокол" и зарегистрирован Совет общественного самоуправления поселка "Сокол"; некоммерческая организация "Территориальная община "Поселок Сокол" зарегистрирована Московской Регистрационной палатой 16 апреля 1997 г., а государственная перерегистрация некоммерческой организации "Территориальная община "Поселок Сокол" произведена 12 февраля 2003 г. Межрайонной инспекцией МНС России N 39 по г. Москве.

В материалах судебной практики нередко возникают дела, связанные с обжалованием отказа в регистрации территориального общественного самоуправления. Значительное их количество связано с тем, что заявители смешивают регистрацию территориального общественного самоуправления в органах местного самоуправления и регистрацию юридического лица. Причем очевидно, что первична регистрация территориального общественного самоуправления в органах местного самоуправления, а уже потом возможна регистрация ТОС как юридического лица <4>.

--------------------------------

<4> См., напр.: Постановления ФАС Поволжского округа от 1 марта 2007 г. по делу N А55-7657/06-31; от 6 февраля 2007 г. по делу N А55-7651/06-31; от 13 февраля 2007 г. по делу N А55-7658/06.

 

Зачастую возникают ситуации, когда лица, избранные на собраниях, конференциях жителей руководителями ТОС, эту последовательность нарушают и, как следствие, получают отказы в регистрации ТОС в качестве юридических лиц. В 2007 - 2008 годах в Самарской области состоялась целая серия судебных решений, связанных с обжалованием отказов в регистрации ТОС. Причем заявители по этим вопросам пытались ошибочно обращаться в арбитражные суды. Суды констатировали, что при представлении документов на регистрацию в качестве юридического лица заявители не представляли зарегистрированный в органах местного самоуправления устав ТОС, но прекращали производство по заявлению об отмене решения об отказе в государственной регистрации территориального общественного самоуправления в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, поскольку орган территориального общественного самоуправления является некоммерческой организацией и спор не связан с осуществлением заявителем предпринимательской деятельности <5>. Кстати, аналогичную позицию занимали и суды до принятия Федерального закона N 131-ФЗ. В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 25 марта 2001 г. N КА-А40/2555-99.

--------------------------------

<5> Постановления ФАС Поволжского округа от 13 февраля 2007 г. по делу N А55-7652/2006-31; от 13 февраля 2007 г. по делу N А55-7653/06-31; от 1 марта 2007 г. по делу N А55-7657/06-31; от 6 февраля 2007 г. по делу N А55-7651/06-31; от 13 февраля 2007 г. по делу N А55-7658/06; от 17 апреля 2007 г. по делу N А55-7655/2006; от 19 апреля 2007 г. по делу N А55-7656/06; от 20 февраля 2007 г. по делу N А55-7654/2006-31; от 6 марта 2008 г. по делу N А57-12949/06-10-16.

 

Но бывают и исключения из такой практики (строго говоря, по вопросам ТОС устоявшейся практики нет - ее слишком мало). Определением Тверского районного суда г. Москвы от 21 апреля 2003 г. органу местного самоуправления - районной управе Дмитровского района г. Москвы отказано в принятии заявления об обжаловании отказа в государственной регистрации устава в связи с неподведомственностью данного спора суду общей юрисдикции. В Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 ноября 2003 г. N КА-А40/8941-03 подчеркивается, что при таких обстоятельствах арбитражный суд г. Москвы правомерно принял данное требование к своему производству.

Согласно ч. 5 ст. 27 Федерального закона N 131-ФЗ орган ТОС в соответствии с уставом ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В действовавшем ранее Федеральном законе N 154-ФЗ предусматривалось, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 2 п. 1 ст. 27). То есть в федеральном законе не было четкого указания на организационно-правовую форму ТОС как юридического лица. Поэтому практика шла по разным путям, иногда возникали довольно неожиданные судебные решения.

Так, 25 октября 2002 г. налоговый орган принял решение об отказе в государственной регистрации изменений в учредительные документы Совета территориального общественного самоуправления 15 микрорайона Кировского района г. Самары в связи с тем, что Совет ТОС является общественной организацией и подлежит регистрации в органах юстиции. Отказ в регистрации был обжалован в арбитражном суде, который подтвердил его незаконность. В Постановлении арбитражного суда Самарской области от 11 марта 2003 г. по делу N А55-17687/02-8 констатируется, что Совет ТОС является одним из представительных органов местного самоуправления - первичным, локальным, т.е. действующим на части территории муниципального образования, органом местного самоуправления, а не общественной организацией, и на Совет ТОС не может распространяться действие Федерального закона "Об общественных объединениях", в т.ч. и в части, относящейся к государственной регистрации общественных организаций. Очевидно, что такой подход не соответствует концепции законодательства о ТОС.

Следует отметить, что в период действия Федерального закона N 154-ФЗ (и раньше) довольно последовательно реализовывалась юридическая конструкция, что ТОС - это не только обязательный элемент системы местного самоуправления, но и некая "разновидность органов местного самоуправления". Отголоски этого имеются и сейчас, например, В.Л. Лютцер считает, что "ТОС следует считать подвидом власти местного самоуправления" <6>. В этой связи Д.Б. Сергеев довольно справедливо обращает внимание на то, что "трудно согласиться с идеей, что юридическое лицо, созданное в организационно-правовой форме некоммерческой организации, имеющее в своей природе элементы общественного (гражданского) самоуправления, может быть частью организационного устройства, структуры муниципального образования, природа которого является исключительно муниципальной, властной, публичной" <7>.

--------------------------------

<6> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 258.

<7> Сергеев Д.Б. Элементы структуры (организационной системы) муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 28 - 33.

 

В период до полного вступления в силу норм Федерального закона N 131-ФЗ возникали случаи, когда представители ТОС, желающие зарегистрировать ТОС в качестве юридического лица, обращались в налоговые органы и получали отказ, поскольку в налоговой должны регистрироваться только органы власти, а ТОСы к таковым не относятся. Именно с этим был связан массовый отказ в государственной регистрации органов ТОС по Самарской области. В Московской области, где возникла аналогичная ситуация, удалось получить положительное для ТОС решение суда. Так, решением Одинцовского городского суда от 8 ноября 2005 г. признано недействительным решение ИФНС г. Одинцово Московской области об отказе в государственной регистрации некоммерческого партнерства территориального общественного самоуправления "Наш дом"; ИФНС г. Одинцово обязали зарегистрировать некоммерческое партнерство территориального общественного самоуправления "Наш дом".

Вопрос о соотношении органов ТОС и органов местного самоуправления (их структурных подразделений), действующих в пределах административно-территориальной единицы, также периодически возникает в судебной практике. Например, общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Белгородской области с иском о взыскании с Администрации Головинского сельского округа Белгородского района задолженности за выполненные строительные работы. В Постановлении ФАС Центрального округа от 18 февраля 2003 г. N А08-2483/02-11 (Белгородская область) указывается, что согласно Уставу Белгородского района Белгородской области Головинский сельский округ входит в состав Белгородского района как административно-территориальная единица. При этом полномочия его Администрации должны определяться Положением о территориальном общественном самоуправлении, утверждаемым представительным органом местного самоуправления. Поскольку указанное Положение в установленном порядке не утверждено, Администрация Головинского сельского округа Белгородского района в качестве юридического лица не зарегистрирована и, согласно Уставу Белгородского района, является структурным подразделением Администрации Белгородского района, споры с ее участием не подведомственны арбитражному суду.

Судебная практика по вопросам оспаривания отказов в государственной регистрации ТОС в качестве юридического лица актуализирует и еще одну проблему: распространяется ли на ТОС законодательство об общественных объединениях. Например, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 13 августа 2002 г. N А55-1407/02-22 отмечается, что суд обоснованно не принял доводы истца об организационной форме Совета территориального общественного самоуправления "7 микрорайон" г. Самары как общественной организации, поскольку в ФЗ "Об общественных объединениях" дан исчерпывающий перечень организационно-правовых форм общественных объединений и второй ответчик не подлежал государственной регистрации органами юстиции как юридическое лицо.

Эта же проблема возникает и при попытках органов ТОС внести изменения в собственные учредительные документы. Например, орган территориального общественного самоуправления территориальной общины "Воскресение" обратился в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Московской регистрационной палате о признании недействительным акта государственной регистрации изменений устава комитета общественного самоуправления территориальной общины "Преображение" от 23 декабря 1997 г. N 66414-iu. Решением от 15 апреля 1999 г. суд отказал в иске. Апелляционная инстанция Постановлением от 21 июня 1999 г. отменила это решение и прекратила производство по делу. Прекращая производство по делу, апелляционная инстанция сослалась на неподведомственность данного спора арбитражному суду. В Постановлении ФАС Московского округа от 25 марта 2001 г. N КА-А40/2555-99 по делу N А40-9245/99-96-114 суд указал, что порядок регистрации уставных документов, изменений и дополнений в уставах общественных объединений определен ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях". Поэтому в том же порядке подлежит разрешению спор о признании недействительным акта регистрации изменений устава. При изложенных обстоятельствах апелляционная инстанция правомерно признала данный спор неподведомственным арбитражному суду и прекратила по нему производство.

Получается, что, казалось бы, такой теоретический вопрос о политико-правовой природе ТОС имеет вполне конкретное значение с точки зрения особенностей регистрации в качестве юридического лица.

На практике органы ТОС выбирают самые разнообразные организационно-правовые формы в рамках возможностей, предоставляемых законодательством о некоммерческих организациях. Как правило, выбирается такая организационно-правовая форма, как орган общественной самодеятельности, автономная некоммерческая организация; довольно часто в уставе ТОС ограничиваются указанием на то, что орган ТОС имеет статус некоммерческой организации без какой-либо конкретизации. Однако в материалах судебной практики встречаются и иные примеры. Так, вынося Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 8 октября 1998 г. N Ф08-1274/98 по делу N А32-56-16-24/13 (Краснодарский край), суд исходил из того, что регистрация Постановлением Администрации Хостинского района от 3 декабря 1993 г. N 1632 Хостинского районного казачьего общества как органа территориального общественного самоуправления на основании Указа Президента РФ "О мерах по реализации Закона РФ "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества" от 15 июня 1992 г. N 632 и Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ" является законной.

Большое количество судебных дел связано с деятельностью органов ТОС на территориях проживания коренных малочисленных народов <8>. Согласно ст. 1 Федерального закона от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" общины малочисленных народов являются одной из форм территориального общественного самоуправления малочисленных народов. Причем согласно ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества являются организационно-правовыми формами некоммерческих организаций. Какого-либо специального порядка государственной регистрации общин коренных малочисленных народов действующее законодательство не предусматривает.

--------------------------------

<8> См., напр.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 24 февраля 2011 г. по делу N А10-2028/2010 (Республика Бурятия); Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16 ноября 2004 г. N Ф03-А24/04-1/3243 (Камчатская область); Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 апреля 2005 г. N А10-2643/04-4-Ф02-1446/05-С1 (Республика Бурятия); Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 октября 2005 г. N А10-2643/04-Ф02-5254/05-С1 (Республика Бурятия); Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16 ноября 2004 г. N Ф03-А24/04-1/3243 (Камчатская область).

 

В правоприменительной практике имеются дела, при рассмотрении которых суды вынуждены исследовать пределы правового регулирования органов местного самоуправления по созданию ТОС. В ст. 27 Федерального закона N 131-ФЗ обозначен круг вопросов, который требует наличия соответствующего муниципального правового акта. Органы местного самоуправления:

- устанавливают границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (решение представительного органа);

- регистрируют устав ТОС (порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования);

- определяют порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления (устав муниципального образования и (или) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования);

- определяют условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета (устав муниципального образования и (или) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования).

В действовавшем ранее Федеральном законе N 154-ФЗ предусматривалось, что органы местного самоуправления:

- определяли, являются ли органы ТОС юридическими лицами (устав муниципального образования);

- устанавливали порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления (устав муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления).

На практике эти нормы Законов не всегда реализовывались должным образом, что приводило к судебным процессам. Например, решением Центрального районного суда г. Тольятти от 16 июня 2003 г. признаны недействующими некоторые статьи Устава города Тольятти. Пунктом 1 ст. 51 Устава города оговорено, что органы местного самоуправления могут по решению мэра города наделяться правами юридического лица. Пунктом 2 ст. 51 Устава города предусмотрено, что органы ТОС, наделенные по решению мэра города правами юридического лица, подлежат государственной регистрации в соответствии с законодательством, регулирующим регистрацию юридических лиц. Документами, определяющими создание и деятельность органов территориального общественного самоуправления с правами юридического лица, являются устав органа ТОС и протокол общего собрания (конференции) граждан, проживающих на соответствующей территории и изъявивших желание создать такой орган. В судебном решении констатируется, что данная статья Устава не соответствует требованиям ст. 4, 49, 51 Гражданского кодекса РФ, ст. 20, 27 Федерального закона N 154-ФЗ. В ст. 49 Гражданского кодекса РФ определен момент возникновения правоспособности юридических лиц. Таким моментом признается дата государственной регистрации юридического лица. Мэру города не предоставлены полномочия по наделению правами юридического лица. Государственная регистрация юридических лиц регулируется гражданским законодательством. Согласно пункту "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Вопреки требованиям ст. 2, 51, 52 Гражданского кодекса РФ Тольяттинской городской Думой установлен перечень документов, определяющих создание и деятельность органов ТОС с правами юридического лица.

Следует подчеркнуть, что из общих начал гражданского законодательства следует, что правоприменительные органы не вправе вводить какие-либо дополнительные требования, не предусмотренные законом, в частности не вправе расширять перечень документов, необходимых для государственной регистрации соответствующих юридических лиц. Поскольку гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ), то законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами не могут устанавливаться дополнительные требования к территориальному общественному самоуправлению, являющиеся условиям его регистрации в качестве юридического лица <9>.

--------------------------------

<9> ТОС как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. URL: http://www.nirsi.ru/79.

 

Изредка в судебной практике встречаются решения, в которых исследуется вопрос о сроке полномочий органов ТОС. Так, решением Центрального районного суда г. Тольятти от 18 сентября 2003 г. признано недействительным Постановление Тольяттинской городской Думы, которым продлены сроки полномочий органов территориального общественного самоуправления г. Тольятти. В решении суда указывается, что принятие решения о создании органа ТОС, наделении его соответствующими полномочиями и прекращении полномочий может производиться населением соответствующей части территории муниципального образования в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Анализ судебной практики показывает, что на федеральном уровне должен быть более четко урегулирован вопрос о том, что является юридическим лицом - ТОС или орган ТОС, в какой организационно-правовой форме должны создаваться юридические лица. Причем соответствующие изменения должны быть внесены не только в законодательство о местном самоуправлении, но и в смежное, регулирующее особенности правового статуса некоммерческих организаций разных организационно-правовых форм.

Утверждение границ территориального общественного самоуправления. Согласно ст. 27 Федерального закона N 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

"На практике ТОС чаще всего образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов. Например, в Новосибирске к середине 2007 г. насчитывалось 106 советов микрорайонов, 562 уличных комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших по домам и 10 499 старших по подъездам. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерове, Сургуте и других городах. В Барнауле функционирует 34 совета микрорайонов. В Омске создано 73 комитета ТОС в границах микрорайонов. В Ишиме 40% населения проживает в домах частного сектора, на территории которого действует 9 крупных органов ТОС. Также в этом городе сумели сохранить 127 квартальных комитетов, которые активно работали еще до перестройки. В Кемерове работают 32 комитета ТОС, 832 уличных комитета, 1003 домовых комитета, 1015 старших по домам, 3423 старших по подъездам, 79 советов общежитий, 371 старший по этажу общежития" <10>.

--------------------------------

<10> Там же.

 

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории (ст. 27 Федерального закона N 131-ФЗ). На практике эти нормы Федерального закона, к сожалению, нарушаются.

Например, кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Мордовия от 01.04.2008 N 33-355/59 оставлено без изменения решение Ленинского районного суда г. Саранска от 27 декабря 2007 г., которым было признано недействующим решение Совета депутатов городского округа Саранск об установлении границ территорий, на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление. Как установлено судом первой инстанции, решением Совета депутатов городского округа Саранск были утверждены границы территорий ряда ТОСов. Между тем границы территорий ТОСов были утверждены представительным органом муниципального образования по предложению не уполномоченных на это председателей домовых комитетов, а не по предложению населения, проживающего на данных территориях. Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, представительным органом муниципального образования не опровергнуты и сомнений в их достоверности не вызывают.

В частности, проведенной прокуратурой Ленинского района г. Саранска проверкой установлено, что по вопросу внесения предложений в Совет депутатов городского округа Саранск об определении границ территориального общественного самоуправления состоялось заседание председателей домовых комитетов, сами граждане непосредственного участия в собраниях по вопросу внесения предложений в Совет депутатов городского округа Саранск об определении границ территориального общественного самоуправления не принимали, делегатов для участия в конференции по данному вопросу не избирали. Заседания председателей домовых комитетов по вопросу внесения предложений в Совет депутатов городского округа Саранск об определении границ территориального общественного самоуправления проводились по участкам, закрепленным за самоуправлениями и, соответственно, в условно сформированные ТОС входила эта группа домов. Более того, как следует из протоколов заседаний председателей домовых комитетов по вопросу внесения предложений в Совет депутатов городского округа Саранск по установлению границ территориального общественного самоуправления от 3 мая 2006 г., в заседаниях принимали участие половина либо менее половины председателей домовых комитетов (при этом сведения о регистрации участников заседаний отсутствуют), что ставит под сомнение результаты голосования (решение Ленинского районного суда г. Саранска от 27 декабря 2007 г. N 2-2814/2007).

Вопросы, связанные с территориальными пределами осуществления ТОС, возникают в судебной практике, например, в связи с рассмотрением дел по преобразованию муниципальных образований, изменению их границ <11>.

--------------------------------

<11> См., напр.: решение Московского городского суда от 13 мая 2002 г. N 3-233/2002; решение Московского областного суда от 7 июля 2005 г.; решение Тульского областного суда от 9 марта 2010 г. по делу N 3-3/2010.

 

Например, жители деревень Гольево и Ивановское Красногорского района Московской области П., К., С., Г., И., Л. обратились в суд с заявлением о признании недействующим Закона Московской области "О статусе и границах Красногорского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований" от 28 февраля 2005 г. N 70/2005-ОЗ. В обоснование своих требований указали, что оспариваемым Законом два сельских населенных пункта - деревня Гольево (население 317 человек) и деревня Ивановское (243 человека), входящие в состав Воронковского сельского округа Красногорского района Московской области, включены в состав вновь образованного муниципального образования "Городское поселение Красногорск". Против этого также высказался и Совет территориального общественного самоуправления Воронковского сельского округа <12>.

--------------------------------

<12> Решение Московского областного суда от 7 июля 2005 г.

 

Иногда территориальные границы деятельности органов ТОС используют для обоснования включения населенного пункта в состав конкретного муниципального образования. Например, при рассмотрении дела в суде исследовался вопрос о том, к какому муниципальному образованию отнести поселок Шахта Рвы - городскому округу Тула или Ленинскому муниципальному району. Было выявлено, что согласно решению Тульской городской Думы 2-го созыва от 24 апреля 2002 г. N 7/108 "Об установлении территориальных границ деятельности комитетов территориального общественного самоуправления Привокзального района города Тулы" были установлены территориальные границы деятельности комитетов территориального общественного самоуправления Привокзального района города Тулы, и в частности комитета территориального общественного самоуправления "Прогресс" поселка Косая Гора с учетом территории Шахта Рвы. Таким образом, как фактически, так и юридически - путем закрепления границ в уставах муниципальных образований - территория муниципального образования город Тула исторически сложилась в границах с учетом территории поселения поселок Косая Гора, включая территорию Шахта Рвы. При этом отсутствие в описании городской черты в Уставе Тулы территории Шахта Рвы пос. Косая Гора не может являться обстоятельством, свидетельствующим о том, что территория Шахта Рвы поселка Косая Гора не являлась частью территории муниципального образования город Тула, поскольку вышеприведенные доказательства свидетельствуют об обратном.

Следует отметить, что действующее законодательство содержит много пробелов по вопросам утверждения и изменения границ ТОС. Например, можно ли зарегистрировать ТОС в пределах многоквартирного дома, если уже зарегистрировано ТОС в пределах одного из подъездов этого дома. В случае положительного ответа могла бы получиться своеобразная "матрешка" из ТОС и их органов. В ряду муниципальных образований предусматривается, что в пределах одной территории может действовать только один орган ТОС, но ведь в случае с "матрешкой" формально территории разные.

Также не урегулирован вопрос о том, как изменение границ муниципальных образований влияет на изменение границ ТОС. Очевидно, что такое влияние должно быть, но какова процедура изменения границ ТОС в этом случае? Наверное, можно предусмотреть такой механизм, когда на основании закона субъекта РФ об изменении границ или преобразовании муниципального образования в течение определенного срока органы местного самоуправления сами будут принимать все необходимые решения.

Особенности ликвидации территориального общественного самоуправления. Решением Центрального районного суда г. Тольятти от 16 июня 2003 г. признана недействующей ст. 57 устава города Тольятти, регулирующая порядок прекращения полномочий органов ТОС досрочно (по решению городской Думы и представлению администрации соответствующего района, недоверию органа ТОС, выраженному группой избирателей). По мнению суда, данная статья не соответствует требованиям ст. 61 Гражданского кодекса РФ, ст. 27 Федерального закона N 154-ФЗ, т.к. прекращение полномочий юридического лица - это фактически его ликвидация. Юридическое лицо может быть ликвидировано по решению либо его учредителей (участников), либо органа юридического лица по решению суда. Исходя из смысла ст. 27 Федерального закона N 154-ФЗ территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан. Только граждане, принявшие решение о создании органов ТОС, могут принимать решение о прекращении его полномочий. Кстати, по этой же причине, по мнению суда, положения об органах ТОС не могут утверждаться главой администрации района, что предусматривалось в оспариваемом уставе города Тольятти.

В ст. 61 Гражданского кодекса РФ содержится общее правило ликвидации юридических лиц. Юридическое лицо может быть ликвидировано:

- по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в т.ч. в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано;

- по решению суда в случае допущенных им нарушений, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом; в этом случае требование о ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом.

На основании ст. 18 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" заявление в суд о ликвидации некоммерческой организации вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", уполномоченным органом или его территориальным органом.

Согласно ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ заявление в суд о ликвидации местного общественного объединения вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", или соответствующим территориальным органом федерального органа государственной регистрации. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Порядок и основания ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, по решению суда применяются также в отношении запрета деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом.

В материалах судебной практики довольно редко встречаются дела, связанные с ликвидацией ТОС. В качестве одного из существующих примеров можно привести следующее дело. Межрайонная инспекция МНС РФ N 1 г. Рязани обратилась в арбитражный суд с иском о ликвидации Совета территориального общественного самоуправления микрорайона г. Рязани. В Постановлении ФАС Центрального округа от 20 января 2004 г. N А54-2694/03-С16 (Рязанская область) подчеркивается, что, руководствуясь нормами ст. 44 ФЗ "Об общественных объединениях", суд правомерно пришел к выводу о том, что иск был заявлен ненадлежащим истцом, на основании чего дело подлежит прекращению по указанным основаниям.

Очевидно, что вопрос о ликвидации ТОС, его органов требует более детального регулирования на федеральном уровне. Иначе может возникнуть ситуация, когда муниципальное образование прекращает свое существование (например, в результате преобразования), а ТОС продолжают действовать.